信访案件进入行政复议、行政诉讼的切入口和衔接点

乔方律师

都是是救济当事人行政、民事合法权益的两种并行不悖的程序，不但不相互排斥，反可相互促进。

　　1、依照《信访条例》及《行政诉讼法》行政诉讼的事项并非必然全部通过行政诉讼途径解决。

　　《信访条例》第14条界定的信访行为是“反映情况，提出建议、意见”，该条第2款予以禁止的信访行为仅仅是提出“投诉请求。”也就是说，不管对什么事项，当事人都可以通过信访程序“提出建议、意见”，但不能全部提出“投诉请求”。除当事人提出的“诉讼请求”的事项依法应行政诉讼的外，当事人才可提出“投诉请求”，因对这部分除外请求是诉讼事项。

　　笔者认为，只有依照上述理解定位《信访条例》第14条才是符合逻辑的，否则，信访事项与诉讼事项是交叉的，实难划分清楚。该条第一款第一项规定的信访事项是“行政机关及其工作人员”的“职务行为”。

　　信访人为什么对“行政机关及其工作人员”的“职务行为”“反映情况，提出建议、意见”？通过信访实践可以得知，大部分是因“行政机关及其工作人员”侵犯了信访人的合法权益，那种与自己没有直接利益关系，仅仅是为了改进行政机关工作作风提高行政效率的“公益信访”有，但绝不占多数，不是信访工作的主要矛盾。那么“行政机关及其工作人员”的哪些“职务行为”会侵犯信访人的合法权益呢？显然是行政机关的具体行政行为，行政机关的抽象行政行为，甚至立法行为侵犯信访人的合法权益显然也有，但也绝不占多数，也不是信访工作的主要矛盾。而侵犯信访人合法权益的“行政机关及其工作人员”的具体行政行为，依照《行政诉讼法》规定，显然又是一个可提起行政诉讼的行为。这时，信访事项与行政诉讼事项便出现了交叉，当事人是信访呢还是行政诉讼？怎么来解决这种立法“打架”现象？

　　再有，行政诉讼是有时效的，且行政诉讼时效只有短短的三个月，而现行行政诉讼制度又没有规定行政诉讼时效的中止、中断和延长，导致大量的行政诉讼事项时超过行政诉讼时效而不能再提起行政诉讼。对此部分行政事项，是否一概划到信访之外，显然是值得商榷的。第一，公民的行政诉讼时效意识还很溥弱，行政诉讼时效短且不完善，不能不妥善考虑信访人的诉求程序。第二，“民告官”存在比其它诉讼还多的行政干预，这也是一个不争的事实。“民告官”胜诉率偏低，信访人对“民告官”心存疑虑，轻易不敢“民告官”，在此背景之下，辅以信访人信访程序，不失为一种明智的选择。第三，行政诉讼已过时效，告而无望；信访程序大门紧闭，访而无门，当事人失去了权利救济的正当程序和渠道，反而会滋生事端，不利于社会的稳定，不利于信访立法目的的实现。

　　2、正如可诉事项不能信访一样，信访事项虽不可诉，但信访过程仍可引入行政诉讼机制。

　　信访机构是行政机关，信访机构处理信访事项的行为也是一种具体行政行为，信访这种特殊的具体行政行为仍在司法审查之列。信访人如认为信访机构处理信访事项的具体行政行为侵害其合法权益，在《信访条例》没有具体规定的情况下，信访人仍可依法提起行政诉讼，维护自己的信访权益。

　　（1）针对信访受理程序，可提起不作为行政诉讼。

　　《信访条例》第21条规定，政府信访工作机构收到信访事项后，应在15日内作出处理，这种处理不是对信访内容的直接处理，只是一个告知、转送、建议、交办的处理，即针对人大、法院、检察院提出的信访事项，告知其向相应的机关提出；针对依法应诉讼、仲裁、行政复议事项，告之其不受理，应依其它法定程序提出；针对属于本级或下级人民政府或其工作部门处理的信访事项，转送有权处理的行政机关；对其中的情况重大、紧急的事项，还应及时提出建议报本级政府决定；针对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可直接交办有权机关并限期反馈结果，提交办结报告。

　　对这一环节政府信访机构的告知、转送、建议、交办四项信访义务，信访人有权对信访机构不告知、不转送的行为提起行政诉讼。

　　政府信访工作机构转送、交办信访事项后，有关行政机关应在15日内决定是否受理，并书面告知信访人；信访人向政府信访工作机构以外的行政机关直接提出的信访事项，行政机关能够当场书面答复的，应当书面答复；不能当场答复的，应在15日内书面告知。对政府信访工作机构以外的行政机关的答复行为，与政府信访工作机构的答复行为的性质是相同的，如果不依法答复，信访人可依法行政诉讼。

　　（2）针对信访事项的办理程序，可提起不作为行政诉讼。

　　《信访条例》第22条、28条均规定，行政机关对信访事项不得推诿、敷衍、拖延。第33条规定，信访事项应在60内办结，经批准，可以适当延长办理期限，但不得超过30日。如果行政机关对信访事项未在法定期限办结并书面答复，信访人可依法提起不作为行政诉讼。

　　但信访人对信访处理结果不服的，不能提起行政诉讼，因为《信访条例》在第34条、35条专门规定了复查和复核程序，即信访人对信访处理意见不服的，可在30日内请求原办理机关的上一级行政机关复查，上一级行政机关在30日内提出复查意见；信访人对复查意见仍不服的，可在30日内向复查机关的上一级行政机关申请复核，复核机关在30日内提出复核意见。

　　如果复查、复核机关未能在法定期间提出复查、复核意见的，信访人有权提出行政诉讼。

　　《信访条例》规定了督办机制，对不依法登记、受理、告知、办理信访事项，推诿、敷衍、拖延办理信访事项，超越、滥用职权或不作为，侵害信访人合法权益的种种情形也规定了相应的法律责任。这种监督、追究是必不可少的，但此种监督、追究与信访人以行政诉讼的方式监督、追究相比，显然没有后一种方式更有效、更彻底。因此，在保留《信访条例》这种“内部监督”的同时，赋予信访人外部的行政诉讼监督是非常必要和可行的。

　　《信访条例》倡导的是依法上访理性信访，不论信访事项涉及到什么事，必须一级一级来，按照程序来，保证了解决信访事项的有序和稳定。反之，则导致混乱、无序，不利于信访事项的解决。将行政诉讼机制引入信访程序，是理性上访的合理延伸和必然选择。信访事项到了信访机构后，该立案的不立案，该答复的不答复，该处理的不处理，行政机关存在的这些问题，信访机构同样存在。当事人进入信访程序之后，这些问题的出现，必将导致当事人退出信访程序或越级上访，使信访程序不能发挥应有的作用。此时出现的退访或越级信访，是不作为或乱作为的信访机构逼出来的，信访程序首先由信访机构而不是信访人破坏，针对这种不作为或乱作为的信访机构以行政诉讼监督，正是对症下药之举。

行政复议是通过行政机关内部监督来实现对行政管理相对人的法定救济渠道;而信访是党和国家机关联系群众的桥梁和特殊的救济方式。在两种制度的实践中，信访有着良好的社会基础，可以说是路人皆知，但在涉及社会矛盾纠纷的处理和运行中往往游离于法律之外，其从根本上解决矛盾的作用十分有限；而行政复议未被人民群众广泛了解和认知，还没有真正的起到化解行政争议的主渠道作用。
　　一、行政复议和信访制度的概念分析
　　（一）行政复议制度的涵义
　　行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向法定行政复议机关提出申请，行政复议机关对原具体行政行为依法进行合法性、适当性审查并作出行政复议决定的活动，行政复议具有权利救济和依法监督的功能。行政复议是一种准司法的行政救济方式，其设置目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。我国行政复议制度的设立一定程度上借鉴了国外的行政救济制度，具有规范性、专业性、时效性、高效性和实际救济性等特点。
　　（二）信访制度的概念和特点
　　根据国务院《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。这是狭义的信访概念，实践中，党和其他国家机关也都参照《信访条例》的规定，从事信访活动。本文所探讨的信访，仅指狭义的行政机关的信访活动。
　　设置信访制度的目的是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益。信访在我国有着悠久的历史传统，由于受到人治思想的深刻影响，群众对信访的认知率高，选择度高。信访具有间接解决性、形式多样化、程序简单化、办理方式灵活等特点。
　　二、行政复议制度和信访制度之比较
　　行政复议和信访本不是一个层面上的问题，两者在设置目的、受理范围、对提出主体的要求、办理程序和处理结果等方面都有很大的不同，但因两者又都具有权利救济和行政监督的功能，因此就存在互相比较的可能，从而能够在比较中取长补短，建立衔接机制，充分发挥行政复议和信访的监督职能。。
　　（一）行政复议受案范围确定狭窄，信访受理范围模糊宽泛
　　《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例明确规定了行政复议的受理范围和受理条件，仅限于对行政机关和法律法规授权的组织作出的具体行政行为和不履行法定职责的行为进行审理，对抽象行政行为只能是附带性审查，而且行政复议申请的提出必须是在法定时效内。
　　《信访条例》第十四条针对信访事项却规定了非常宽泛的受理范围，对行政机关及其工作人员、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员、提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员、社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命派出的人员、村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为，都可以反映情况，提出建议、意见或者提出信访事项，且没有法定期限的限制。信访受理范围涵盖了行政复议受案范围内的事项，但行政复议只能受理一部分群众信访事项。
　　（二）行政复议审理方式规范程式，信访事项办理方式简单灵活
　　行政复议具有准司法化的特征，相关法律法规对行政复议案件的受理和审理规定了严格的程序：对于申请行政复议的法定时限、行政复议申请人的主体资格、行政复议申请的方式、行政复议机关收到行政复议申请的处理期限和方式、申请材料不全时的补正程序、行政复议审理方式、行政复议审理的结果、法律责任都有相对程式化的规定。
　　按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，信访事项处理的主要方式是转送有权处理的行政机关，大多数采用说服教育、耐心解释的方式来使当事人接受，即使有时需要书面答复，也不要求必须具有规范化的行文方式，没有统一的格式要求，只要能解决信访人的疑难问题或者阐述事实清楚、处理措施恰当即可。
　　（三）行政复议具有实际救济性，信访则是间接解决性
　　行政复议机关受理行政复议申请后，必须依照行政复议法等相关法律法规的规定，对被申请的具体行政行为从实体和程序上进行合法和适当性审查，并直接根据审理的结果出具处理决定，其结果具有确定力和执行力，从而对行政争议产生实际上的影响，行政复议当事人对该处理结果不服的话，只能依法向人民法院提起诉讼，不能继续要求在行政机关内部处理。
　　政府信访机构本身并不具备实体上的处理权限，只是通过转送、督促等方式要求有相应职责的行政机关来解决问题，很少出现信访机构直接解决信访事项的情况。
　　（四）行政复议优先适用，信访发挥拾遗补缺的作用
　　从立法本意的角度出发，信访作为联系群众的桥梁和对下监督的窗口，应当是当事人在穷尽其他救济手段后，仍无法实现诉求时方才能够适用的救济手段。因此，在投诉请求既属于信访事项又属于行政复议受理范围的时候，根据《信访条例》第十四条第二款“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”之规定，应当优先适用行政复议来解决行政争议。这样来看的话，信访制度在某种程度上是对行政复议、诉讼和仲裁等途径的一种补充，在当事人无法启动行政复议等救济方式时，才由信访制度来发挥作用。在信访实践中，信访人单纯只是提出建议、意见，或者反映情况的仅占少数，大部分信访人都有具体的利益诉求，而这种利益诉求涉及到行政争议时，刨除时效的因素，往往是能通过行政复议来解决的。在当事人不了解法定救济手段或者基于其他因素进行信访时，信访机构应当分清情况，引导当事人通过法定途径解决问题。
　　三、建立行政复议与信访衔接机制应当考虑的问题
　　通过行政复议和信访两种制度的比较分析，可以发现行政复议和信访都有着自身的优势，但更有其自身的弊端，而行政复议和信访本身存在的缺陷，就在实践中带来了各种各样的问题，这些问题是我们在建立行政复议和衔接机制时应当把握的，以便于扬长避短，充分发挥两种制度的作用。
　　（一）信访较强的包容性和不确定性，弱化了其他救济途径
　　信访作为一种具有中国特色的反映问题、解决纠纷的群众工作模式，在我国有着悠久的历史传统，在广大人民群众中间有着很高的认知度，在历史发展的过程中，也的确起到了很好的解决问题的作用。信访制度因其在受理范围、领导重视、社会基础良好等方面具有先天的优势，越来越多的社会矛盾聚焦在信访，其他的救济手段相对被忽视了。
　　一是信访受案范围比行政复议受案范围宽泛，信访的受案数量是行政复议望尘莫及的。二是在信访在解决问题方面有着行政复议不可能具备的资源优势。尤其是形成了以信访局为枢纽，各相关部门整体联动、紧密协作的大信访工作机制后，群众在生产生活中遇到问题，往往不是通过法律途径来解决，而是希望政府大包大揽，承担一切责任，许多本应通过法律途径解决的问题，群众却希望通过信访手段来解决。在这种大信访的背景下，行政复议就很难承担起化解行政争议主渠道的作用。三是信访办理程序简单，门槛低，群众接受度高。法律对信访事项的办理程序没有明确的规定，而行政复议的规定要严格的多，一般群众法律意识不强，法律水平不高，怕麻烦，就不愿用法律途径解决问题，宁可去信访也不去复议。
　　（二）信访事项办理的间接性，加大了推诿扯皮的可能性
　　《信访条例》第三十条对信访处理的规定是“支持、不支持和做好解释工作，督促有关机关或者单位执行”，在实践中，信访事项的处理一般以转送为主，解决纠纷仍然要依靠其他行政机关，这就容易造成信访工作中互相推诿的情况发生，纠纷的化解难以落实，也缺乏法律上的保障。有的地方为了解决这个问题，就由信访机构通知涉及信访纠纷的单位领导到场，当场表态，但这种处理方法，既没有事实和法律依据，也没有执行载体，承诺一拖几年的情况时有发生，除非领导重视，要不仍然不能从根本上解决问题。而由此导致部分群众为了引起领导重视，就进行集体访，越级访或者进京访，严重干扰了正常的信访工作秩序，增加了信访问题的处理环节，加大了信访部门的工作量，降低了信访问题的处理效率。
　　（三）行政复议立法上的缺陷，影响了行政复议的公正性
　　行政复议作为解决行政争议的法律制度在我国已经实行了20余年，但与信访几千年的的文化传承相比，仍处于初级阶段，虽然具有立法完善等优势，但无论是在法律设置，还是在实践中，都不可避免的存在一些问题。首先是行政复议受案范围较窄，启动方式有限。现行的行政复议法列举的行政复议的受理事项范围比较窄，但还是留有扩展的余地。从行政复议的发展方向来看，还是应当逐步扩大受案范围，对没有被明确列举但又对行政相对人的权利义务有实质上影响的行政行为，纳入行政复议受案范围，尽可能多的为群众排忧解难。其次行政复议是一把双刃剑，弄不好行政复议机关就要当被告，被诉至公堂，甚至可能被追究经济和行政责任，这就使部分行政复议机关在审理案件时，容易畏首畏尾，不能从根本上来化解行政争议，行政复议机关也就有了“维持机关”的称号。为了化解行政复议机关的尴尬地位，建议从立法上进一步完善，赋予行政复议机关和司法机关基本相同的地位。
　　四、完善行政复议制度和信访衔接机制的建议
　　通过行政复议和信访两种制度的比较，尤其是经过对该两种制度本身所具有的缺陷的分析，我们在完善行政复议和信访衔接机制时，就应当从以下几个方面着手：
　　（一）准确定位，明确职责
　　从行政复议和信访的职责分工来看，行政复议应当是化解行政争议的主渠道，其重点是在受理、解决公民、法人和其他组织与行政机关之间的矛盾纠纷。而信访是社会成员参与政治活动的制度化渠道，处于我国狭义的法律系统之外，其处理方式也往往游离与法律制度之外，其应当是行政复议、诉讼等法律救济途径的补充救济手段，或者说是将信访作为行政复议和行政诉讼的最终监督环节，而不应当是信访大包大揽，越俎代庖，成为处理社会矛盾的枢纽。
　　（二）引导民众优先适用行政复议
　　虽说《信访条例》明确规定了行政复议等优先使用的原则，但是在实践中，因为当事人的认识、工作人员不具备专业素质等问题，导致部分本应通过行政复议解决的行政争议进入信访途径，这不仅耽误了法定的行政复议申请期限，也不利于问题的解决。因此，结合现实状况，建议从以下几个方面加强引导：一是加强对行政复议法律法规的宣传，畅通行政复议渠道。创新宣传载体，拓宽宣传视野；要针对不同的对象，采取不同的方式和手段，因人制宜，因地制宜，注重实效，进一步提高法律宣传的趣味性、导向性，有目的性的引导群众直接进入行政复议渠道，通过行政复议来解决问题，而不再通过信访来解决问题。二是将行政机关不履行信访答复职责的行为纳入行政复议受案范围。实践中，有些信访机构或者行政机关不作出信访答复或者未在《信访条例》规定的期限内作出信访答复，这应当属于行政不作为，而行政不作为在一些法理学说上已经被定位为一种具体行政行为，根据行政复议法的立法精神，这种情形应当属于行政复议的受案范围，这就将行政机关履行信访职责的行为部分纳入法律救济渠道，有利于信访职责的规范行使，也加强了行政复议和信访的衔接。三是行政复议机构和信访机构应当加强联系和沟通，必要时，可通过专业律师、行政复议机构工作人员在信访机构设立接待窗口、信访工作人员加强法律培训等途径，及时引导行政争议进入行政复议渠道，避免发生信访部门置换属于行政复议范围的实际救济职能的情况。
　　（三）运用行政调解，积极化解行政争议
　　在当前的形势下，应当深入学习领会“倡导和谐理念，培育和谐精神”的含义，在审理行政复议案件和办理信访事项时，注意运用行政调解、和解等手段来处理，进一步发挥行政调解在化解行政争议中的作用，力争达到“定纷止争，案结事了”的目的。
　　（四）完善法律制度，加强行政复议的公正性
　　行政复议制度的核心就是其公正性，只有公平公正的审理复议案件，依法履行复议职责，监督行政机关的行政行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，才能真正地使行政复议制度深入人心。这就需要完善法律制度，降低行政复议的门槛，简化办案环节，赋予行政复议机构相对独立的地位，给行政复议机构审理案件，创造更好的法律环境。行政复议机构在办理行政复议案件时，应当充分利用自己便于了解情况、查清事实的优势，辨明是非，客观公正的处理行政争议，真正做到“定纷止争，案结事了”，提高行政复议工作的公信力，吸引更到的公众通过行政复议来解决行政争议。
　　（五）强化资源整合，增强行政复议解决实际问题的能力
　　行政复议纠纷解决资源匮乏，纠纷解决力度不大，一直是制约行政复议发展的瓶颈。为了有效改善上述问题，目前，有些地市已经开展了行政复议试点活动，尝试建立大复议格局，也已经取得了可惜的成绩和经验。下一步，建议国务院总结行政复议试点城市的经验，按照大复议格局的要求，统一发文调整复议机构的设置，进一步整合资源，增强行政复议解决实际问题的能力，真正发挥行政复议在解决行政纠纷方面的中流砥柱作用。

　一、行政复议与信访都是法定的行政救济制度

　　行政复议与信访都是公民、法人和其他组织为了维护自己的合法权益，向有关部门提出投诉或请求，由有关部门依法解决争议或问题的工作制度。行政复议与信访是现阶段解决行政争议的主要途径，也是法定的行政救济制度。

　　1.依法设定。行政复议制度是《行政复议法》设定的。行政复议是行政机关内部的层级监督制度，对行政管理相对人而言，是一种事后的行政救济措施。行政复议是公民、法人和其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向其上一级行政机关或者法律规定的行政机关提出行政复议申请，由受理行政复议申请的行政机关对具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的法律制度。信访制度是国务院《信访条例》设定的。信访是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人合法权益的行政救济制度。信访是公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

　　2.目标相同。行政复议与信访同属于行政救济制度。虽然这两种制度性质有所区别，运行程序有所不同，但都是公民、法人和其他组织为主张其合法权益，向有关部门提出投诉请求或反映情况，由有关部门依法解决争议或问题的工作制度。行政复议主要是通过及时合法审理行政复议案件，解决行政争议；信访主要是通过处理信访事项，妥善解决人民群众的投诉请求，维护信访人的合法权益。行政复议和信访是并行不悖的处理社会矛盾问题的不同途径，都是为了维护社会和谐稳定。

　　3.相辅相成。行政复议与信访由于同属于法定的行政救济制度，因此，他们各自的适用范围、操作空间是不矛盾的。这两种救济制度在具体执行时不存在谁先谁后、互相制约、互相监督的问题。由于他们共同的目的是维护人民群众的合法权益，维护社会和谐稳定。所以，这两种制度是互补的，是相辅相成的。

　　二、行政复议与信访是不同的行政救济制度

　　行政复议与信访同作为行政救济制度，依据现行法律、法规的规定，行政复议的受案范围、参加主体、受理时限、处理程序、处理结果等由法律严格规定；而对于信访就相对规定的比较宽泛，法定性不是非常严格。因此，行政复议与信访是两种不同的行政救济制度。

　　1.主体不同。行政复议申请人必须是具体行政行为施行结果的利害关系人，即认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织。行政复议被申请人是除国务院以外的各级行政机关和法律、法规授权的组织。行政复议审理的对象是法人，而不是自然人。行政复议审查的客体是行政机关工作人员的职务行为。行政复议机关及其工作机构是县以上人民政府和所属的工作部门。而信访人的范围则比较宽泛，既可以是行政管理相对人，也可以是与行政行为无关的人员。凡是提出意见、建议或者投诉请求、反映情况的公民、法人和其他组织都是信访人。信访针对职务行为的主体不仅包括行政机关及其工作人员，而且包括具有管理公共事务职能或提供公共服务的组织和单位及其工作人员，也包括社会团体或企事业单位中由国家任命的人员，甚至还包括村委会、居委会及其成员。信访反映问题所指的对象不仅是职务行为，还可以是个人行为，信访审查的对象可以是法人，也可以是自然人。信访机构既可以在各级人民政府及其工作部门设立，也可以在各级党委、人大、法院、检察院设立。

　　2.受理范围不同。《行政复议法》规定的行政复议范围仅仅是对具体行政行为的审理，而对抽象行政行为只能是附带性审查，其只限于具体行政行为及其所侵犯的相对人合法权益。不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定及行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，不属于行政复议范围。而《信访条例》规定的信访事项的范围基本涵盖了所有公共管理与公共服务领域。信访受案范围非常宽泛，信访人不仅对行政行为可以提出投诉请求，也可以对各级党委、人大、法院、检察院所作出的行为通过信访提出意见，甚至对企业事业单位的行为有意见，也可以通过信访反映情况。信访事项符合行政复议、仲裁和行政诉讼等法定受理条件的，信访机构不应受理，信访人应依法向行政复议机关、选定的仲裁机构、人民法院等法定机关提出。

　　3.受理时限不同。《行政复议法》规定，申请人提出行政复议申请的期限为知道或者应当知道具体行政行为之日起60日内，具有严格的时效，行政复议只对法定时限内的具体行政行为进行审查。而《信访条例》对信访事项的时限未做具体规定，没有明确的时效。信访人对近期和远期的信访事项都可以提出信访。

　　4.办理程序不同。行政复议案件审理的程序由法律严格规定，分为申请、受理、审查、决定、履行等，自受理行政复议申请到作出决定的时间最长不得超过90天。行政复议原则上实行一级复议制，对具体行政行为经过行政复议后，申请人就同一具体行政行为再向上一级行政复议机关申请行政复议的，上一级行政复议机关不予受理。而办理信访案件的的基本程序是受理、处理、复查、复核等。《信访条例》对办理信访案件的期限虽然有明确规定，但由于对信访终结意见不服没有明确规定信访人的接续救济途径，所以对信访案件期限的规定就显得约束力不强。对信访案件的办理，实行三级审查制度，即处理、复查、复核。对有些信访案件，经过一级处理就可能解决问题，有些信访案件经过三级处理后，也不一定解决问题，信访人还需选择其他救济途径依法主张权益。

　　5.处理结果不同。行政复议的结论为维持、撤销、变更或者确认具体行政行为违法。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力，行政复议当事人必须履行行政复议决定。行政复议申请人在行政复议决定作出后仍不服的，只能依法向人民法院提起行政诉讼，不能继续要求在行政机关内部获得处理。而对信访事项处理意见不服的，信访人可以请求复查、复核，上级行政机关对该信访事项仍然可以继续处理。信访复核为终极结论，即信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

　　6.接续救济途径不同。行政复议申请人在对行政复议决定作出后仍不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，继续主张自己的合法权益。对省部级行政机关实施的具体行政行为实行原级行政复议而作出的决定不服，可以向国务院申请最终裁决。而信访人对信访机构作出的信访复核意见不服的，《信访条例》没有规定接续的救济途径。因此，致使信访人容易到行政复议机关申请行政复议或者到人民法院提起行政诉讼。

　　三、行政复议与信访是平行的救济渠道

　　通过以上论述我们可以看出，行政复议与信访虽然同属于行政救济制度，但法律、法规规定均有各自的受理范围和办理程序、处理结果等。因此，行政复议与信访是并行不悖的处理社会矛盾的不同途径，他们之间既不能交叉，又不能互相包含，也不能互相代替，是依法设定的平行救济渠道。因此，需要注意以下几点：

　　1.对信访答复行为提出行政复议申请的，行政复议机关不应受理。行政复议审查的客体是具体行政行为。具体行政行为是指行政机关为维护行政管理秩序，针对特定的行政管理相对人直接作出影响其权利义务的行为。从理论上讲，具体行政行为具有特定性、直接性、单向性等特点。具体行政行为的种类，由法律、法规严格规定，行政复议机关审查的具体行政行为，必须是在法定范围内。信访处理的事项范围比较宽泛，法律、法规对信访事项没有作出具体规定。从信访工作看，信访虽然也具有特定性、直接性的特点，但其不具有单向性。即信访答复的行为或者处理结果是依法申请的行为，故不具有具体行政行为的属性。因此，对信访答复行为提出行政复议申请的，行政复议机关不应受理。

　　2.当事人一旦选择了信访救济渠道，就应走完整个信访程序。当事人在信访过程中，对某一级信访答复不服的，只能继续向下一级信访程序提出申请，直至走完处理、复查、复核整个程序。在走完信访终结程序之前，不得跳出信访程序，再选择其他救济途径主张其权益，《信访条例》对此是有明确规定的。换个角度考虑，由于行政复议受理期限是法律严格规定的，因此，当事人一旦选择了信访程序，等待处理、复查或者复核的信访结果作出后，往往丧失了申请行政复议的时间，即超过法定的行政复议受理期限。因此，从现行法律、法规规定来看，对信访结果不服再申请行政复议几乎是不可能的。

　　3.信访人对复核意见不服，仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。《信访条例》第三十五条第三款对此有明确规定，从此款规定可以看出，整个信访程序是独立的、封闭的、不与外部系统交叉的。信访人一旦选择了信访救济途径，如果在第一、二级程序未解决问题，就必须要经过最后一级复核程序，而复核程序若仍未解决问题，信访机构和其他行政机关都不能再受理信访人的投诉请求。从现行法律、法规看，行政复议机关属于行政机关范畴。因此，信访人对信访复核意见不服提起行政复议，行政复议机关不应受理。而且《信访条例》没有规定信访人不服终极信访结论的接续救济途径，所以从这点上看，行政复议机关也不应受理信访人不服信访复核的投诉请求。一、行政复议与信访都是法定的行政救济制度 

 

　　行政复议与信访都是公民、法人和其他组织为了维护自己的合法权益，向有关部门提出投诉或请求，由有关部门依法解决争议或问题的工作制度。行政复议与信访是现阶段解决行政争议的主要途径，也是法定的行政救济制度。 

 

　　1.依法设定。行政复议制度是《行政复议法》设定的。行政复议是行政机关内部的层级监督制度，对行政管理相对人而言，是一种事后的行政救济措施。行政复议是公民、法人和其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向其上一级行政机关或者法律规定的行政机关提出行政复议申请，由受理行政复议申请的行政机关对具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的法律制度。信访制度是国务院《信访条例》设定的。信访是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人合法权益的行政救济制度。信访是公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 

 

　　2.目标相同。行政复议与信访同属于行政救济制度。虽然这两种制度性质有所区别，运行程序有所不同，但都是公民、法人和其他组织为主张其合法权益，向有关部门提出投诉请求或反映情况，由有关部门依法解决争议或问题的工作制度。行政复议主要是通过及时合法审理行政复议案件，解决行政争议；信访主要是通过处理信访事项，妥善解决人民群众的投诉请求，维护信访人的合法权益。行政复议和信访是并行不悖的处理社会矛盾问题的不同途径，都是为了维护社会和谐稳定。 

 

　　3.相辅相成。行政复议与信访由于同属于法定的行政救济制度，因此，他们各自的适用范围、操作空间是不矛盾的。这两种救济制度在具体执行时不存在谁先谁后、互相制约、互相监督的问题。由于他们共同的目的是维护人民群众的合法权益，维护社会和谐稳定。所以，这两种制度是互补的，是相辅相成的。 

 

　　二、行政复议与信访是不同的行政救济制度 

 

　　行政复议与信访同作为行政救济制度，依据现行法律、法规的规定，行政复议的受案范围、参加主体、受理时限、处理程序、处理结果等由法律严格规定；而对于信访就相对规定的比较宽泛，法定性不是非常严格。因此，行政复议与信访是两种不同的行政救济制度。 

 

　　1.主体不同。行政复议申请人必须是具体行政行为施行结果的利害关系人，即认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织。行政复议被申请人是除国务院以外的各级行政机关和法律、法规授权的组织。行政复议审理的对象是法人，而不是自然人。行政复议审查的客体是行政机关工作人员的职务行为。行政复议机关及其工作机构是县以上人民政府和所属的工作部门。而信访人的范围则比较宽泛，既可以是行政管理相对人，也可以是与行政行为无关的人员。凡是提出意见、建议或者投诉请求、反映情况的公民、法人和其他组织都是信访人。信访针对职务行为的主体不仅包括行政机关及其工作人员，而且包括具有管理公共事务职能或提供公共服务的组织和单位及其工作人员，也包括社会团体或企事业单位中由国家任命的人员，甚至还包括村委会、居委会及其成员。信访反映问题所指的对象不仅是职务行为，还可以是个人行为，信访审查的对象可以是法人，也可以是自然人。信访机构既可以在各级人民政府及其工作部门设立，也可以在各级党委、人大、法院、检察院设立。 

 

　　2.受理范围不同。《行政复议法》规定的行政复议范围仅仅是对具体行政行为的审理，而对抽象行政行为只能是附带性审查，其只限于具体行政行为及其所侵犯的相对人合法权益。不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定及行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，不属于行政复议范围。而《信访条例》规定的信访事项的范围基本涵盖了所有公共管理与公共服务领域。信访受案范围非常宽泛，信访人不仅对行政行为可以提出投诉请求，也可以对各级党委、人大、法院、检察院所作出的行为通过信访提出意见，甚至对企业事业单位的行为有意见，也可以通过信访反映情况。信访事项符合行政复议、仲裁和行政诉讼等法定受理条件的，信访机构不应受理，信访人应依法向行政复议机关、选定的仲裁机构、人民法院等法定机关提出。 

 

　　3.受理时限不同。《行政复议法》规定，申请人提出行政复议申请的期限为知道或者应当知道具体行政行为之日起60日内，具有严格的时效，行政复议只对法定时限内的具体行政行为进行审查。而《信访条例》对信访事项的时限未做具体规定，没有明确的时效。信访人对近期和远期的信访事项都可以提出信访。 

 

　　4.办理程序不同。行政复议案件审理的程序由法律严格规定，分为申请、受理、审查、决定、履行等，自受理行政复议申请到作出决定的时间最长不得超过90天。行政复议原则上实行一级复议制，对具体行政行为经过行政复议后，申请人就同一具体行政行为再向上一级行政复议机关申请行政复议的，上一级行政复议机关不予受理。而办理信访案件的的基本程序是受理、处理、复查、复核等。《信访条例》对办理信访案件的期限虽然有明确规定，但由于对信访终结意见不服没有明确规定信访人的接续救济途径，所以对信访案件期限的规定就显得约束力不强。对信访案件的办理，实行三级审查制度，即处理、复查、复核。对有些信访案件，经过一级处理就可能解决问题，有些信访案件经过三级处理后，也不一定解决问题，信访人还需选择其他救济途径依法主张权益。 

 

　　5.处理结果不同。行政复议的结论为维持、撤销、变更或者确认具体行政行为违法。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力，行政复议当事人必须履行行政复议决定。行政复议申请人在行政复议决定作出后仍不服的，只能依法向人民法院提起行政诉讼，不能继续要求在行政机关内部获得处理。而对信访事项处理意见不服的，信访人可以请求复查、复核，上级行政机关对该信访事项仍然可以继续处理。信访复核为终极结论，即信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。 

 

　　6.接续救济途径不同。行政复议申请人在对行政复议决定作出后仍不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，继续主张自己的合法权益。对省部级行政机关实施的具体行政行为实行原级行政复议而作出的决定不服，可以向国务院申请最终裁决。而信访人对信访机构作出的信访复核意见不服的，《信访条例》没有规定接续的救济途径。因此，致使信访人容易到行政复议机关申请行政复议或者到人民法院提起行政诉讼。 

 

　　三、行政复议与信访是平行的救济渠道 

 

　　通过以上论述我们可以看出，行政复议与信访虽然同属于行政救济制度，但法律、法规规定均有各自的受理范围和办理程序、处理结果等。因此，行政复议与信访是并行不悖的处理社会矛盾的不同途径，他们之间既不能交叉，又不能互相包含，也不能互相代替，是依法设定的平行救济渠道。因此，需要注意以下几点： 

 

　　1.对信访答复行为提出行政复议申请的，行政复议机关不应受理。行政复议审查的客体是具体行政行为。具体行政行为是指行政机关为维护行政管理秩序，针对特定的行政管理相对人直接作出影响其权利义务的行为。从理论上讲，具体行政行为具有特定性、直接性、单向性等特点。具体行政行为的种类，由法律、法规严格规定，行政复议机关审查的具体行政行为，必须是在法定范围内。信访处理的事项范围比较宽泛，法律、法规对信访事项没有作出具体规定。从信访工作看，信访虽然也具有特定性、直接性的特点，但其不具有单向性。即信访答复的行为或者处理结果是依法申请的行为，故不具有具体行政行为的属性。因此，对信访答复行为提出行政复议申请的，行政复议机关不应受理。 

 

　　2.当事人一旦选择了信访救济渠道，就应走完整个信访程序。当事人在信访过程中，对某一级信访答复不服的，只能继续向下一级信访程序提出申请，直至走完处理、复查、复核整个程序。在走完信访终结程序之前，不得跳出信访程序，再选择其他救济途径主张其权益，《信访条例》对此是有明确规定的。换个角度考虑，由于行政复议受理期限是法律严格规定的，因此，当事人一旦选择了信访程序，等待处理、复查或者复核的信访结果作出后，往往丧失了申请行政复议的时间，即超过法定的行政复议受理期限。因此，从现行法律、法规规定来看，对信访结果不服再申请行政复议几乎是不可能的。 

 

　　3.信访人对复核意见不服，仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。《信访条例》第三十五条第三款对此有明确规定，从此款规定可以看出，整个信访程序是独立的、封闭的、不与外部系统交叉的。信访人一旦选择了信访救济途径，如果在第一、二级程序未解决问题，就必须要经过最后一级复核程序，而复核程序若仍未解决问题，信访机构和其他行政机关都不能再受理信访人的投诉请求。从现行法律、法规看，行政复议机关属于行政机关范畴。因此，信访人对信访复核意见不服提起行政复议，行政复议机关不应受理。而且《信访条例》没有规定信访人不服终极信访结论的接续救济途径，所以从这点上看，行政复议机关也不应受理信访人不服信访复核的投诉请求。