对立法法修改的亮点和解读

立法法修改的亮点及其解读

在立法法颁布实施１４年来，立法工作遇到了一些新情况新问题。为适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，全国人大常委会法工委深入总结立法经验，提出立法法修正案草案。２５日，草案首度提请全国人大常委会审议。

草案共２８条，在总则第一条增加了“提高立法质量”“发挥立法的引领和推动作用”等表述，进一步明确了立法目的。草案从完善授权立法；健全立法起草、论证、审议等机制；公布立法规划、年度立法计划；赋予设区的市地方立法权；加强备案审查；增加法律通过前评估制度等方面，在现行法律的基础上做了修改和完善。

亮点一：为授权立法“设限”：一般不超五年

我国立法体制规定了全国人大及其常委会有国家主权的事项；国家机构的产生、组织和职权；限制人身自由的强制措施和处罚等十项专属立法权。这十项权利只能通过全国人大及其常委会立法来规范，国务院和地方立法都绝对不能涉及。

当有些重要的法律在全国人大立法条件不成熟时，需要通过授权来解决实际问题。据了解，改革开放以来，全国人大及其常委会通过了１４个授权决定、决议，其中１９８４年授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，和１９８５年授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例在当时发挥了重要作用。根据这两个授权规定，国务院制定了一系列行政法规，包括很多税收的暂行条例。

解读:近年来，不少代表提出议案建议指出，要对授权立法加以具体规定，明确授权形式、授权时限、监督方式、立法责任，避免“一揽子授权”和“无限期授权”，并对被授权机关不当的授权立法行为及时纠正。针对这些情况，草案规定，授权决定应明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等，同时规定“授权期限不得超过五年”。

此次修改还增加了一条，即全国人大及其常委会可以根据改革发展需要作出决定，就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定。２０１３年通过的关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定就属于这类情况。

亮点二：公布法律草案要“上网”

法律草案公开征求意见，对于扩大公民有序参与立法，深入推进科学立法、民主立法发挥了重要作用。

２００５年７月８日，物权法草案通过全国人大常委会官方网站向社会公布，这是首次通过网站公布法律从草案征求意见。征求意见期间，共收到公众提出的意见１．１万余件，７９％的公众意见是通过互联网征集的，自此互联网成为征求公众意见的主渠道。

２００８年４月，十一届全国人大常委会委员长会议决定，常委会初次审议的法律草案一般都予以公开，向社会广泛征求意见。２０１３年３月以来，十二届全国人大常委会进一步改进法律草案公开征求意见工作，在初次审议稿公开征求意见的基础上，又将二次审议稿向社会公开征求意见。２０１３年７月，环境保护法修正案草案二审稿向社会公开征求意见。

解读:鉴于此，立法法草案明确规定：“应当将法律草案文本及其说明等通过网络等媒介向社会公布，征求意见。”

草案规定，重要的法律案还可能在全国主要媒体公布征求意见，并将征求意见情况向社会通报。

从十一届全国人大常委会至今，全国人大已有５７（件／次）法律草案公开征求意见，其中劳动合同法修正案草案征求到了５５万多条意见，为互联网时代法律草案征求意见数量之最。

草案还规定，法律按有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，应当召开听证会，听取利害关系人、有关部门、专家等方面的意见。

２００５年，十届全国人大常委会就个人所得税法修改中的“起征点”首度召开听证会，社会反响良好。纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定. 

亮点三：让通过后的法律更“接地气”：增加通过前评估、法律清理等规定

为提高立法质量，做到法律规范明确、具体，具有可执行性和可操作性，草案作出了法律案通过前评估、法律清理、制定配套法规、立法后评估等规定。

根据草案，拟提请常委会会议审议通过的法律案，常委会工作机构可对草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等，进一步听取意见，组织开展评估工作；全国人大有关专门委员会、常委会工作机构根据法律实施的情况，可以组织对有关法律开展立法后评估。

解读:十二届全国人大常委会以来，旅游法、特种设备安全法、商标法、消费者权益保护法……越来越多的法律经历了出台前评估的检验，使得规定的法条更“接地气”，增强法律的实施效果。

亮点四：让立法迈向“精细化”：公布立法规划、年度立法计划

为加强全国人大常委会对立法工作的统筹协调，草案增加规定：全国人大常委会通过媒介任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和立法计划，根据国家经济社会发展和民主法治建设的需要确立立法项目，提高立法的针对性、及时性和系统性。

解读:据了解，编制立法规划工作是从第七届全国人大常委会开始的。从八届起，每届全国人大常委会都编制了五年立法规划。２０１３年１０月，十二届全国人大常委会公布立法规划明确６８件立法项目。

全国人大常委会制定年度立法计划的工作是从１９９３年八届全国人大开始的。通过制定和实施年度立法计划，可以使五年立法规划确定的立法项目更有计划有步骤地落到实处。同时，根据经济和社会发展需要，通过年度立法计划也会对立法规划进行必要的补充和调整。

亮点五：赋予所有设区的市立法权

关于较大市的立法权，自１９８２年五届全国人大五次会议规定地方立法权后，一直备受关注。

随着经济社会发展，目前设区的市普遍存在根据本地实际制定地方性法规的需要，党的十八届三中全会提出逐步增加有地方立法权的较大的市数量。为此草案规定，所有设区的市的人大及其常委会可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规。

草案同时明确：“本法所称较大市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市、国务院已经批准的较大的市和其他设区的市。”

                   出于既为发挥地方积极性、又适应不平衡法制环境的考虑，是我国逐渐放开地方立法权的原因。   解读:根据8月25日首次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》，拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。这些设区的市可就城市管理方面的事项制定地方性法规。

全国人大常委会法制工作委员会主任李适时当天在对草案进行说明时表示，随着经济社会的发展，目前设区的市普遍有根据本地实际制定地方性法规的需要。落实党的十八届三中全会精神，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则，赋予设区的市均具有地方立法权是必要的。同时，考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进。

根据草案，除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权。同时，草案对地方立法权的范围限制作出规定：“较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。”

草案提出，草案规定的其他设区的市，开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会根据本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。

自1984年至1993年，国务院根据地方组织法的规定，分四次批准了19个设区的市享有较大的市地方立法权。目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市（其中，重庆市在1997年经全国人大批准为直辖市）以及4个经济特区所在地的市，尚没有地方立法权的233个。

亮点六：部门规章不得“越权”：不得创设限制公民权利的规范

草案规定，没有法律、行政法规依据，部门规章不得创设限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利的规范，或者增加公民、法人和其他组织义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。草案中的地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范引发各界关注。这意味着，一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”；而且一旦有些地方规章实施满两年，接下来要么依法成为地方性法规，要么就得及时废止。

                  此外，针对部分法律解释“超越”法律本身含义的现象，草案还明确，最高法、最高检以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。全国人大常委会法律委员会主任委员乔晓阳介绍，在草案一审中和之后征求意见过程中，有的常委会委员、地方和社会公众提出，目前一些涉及公民权利义务方面的事项，应当制定地方性法规，而不是制定地方政府规章，为此建议进一步明确地方政府性规章与地方性法规的权限划分。

对此，草案二审稿第82条对制定地方政府性规章的范围限定为“城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项”。明确没有法律、行政法规、地方性法规作为依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。修正案草案同时还规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。

解读:长期以来，一些涉及公民权利义务方面的民生事项，原本应该制定地方性法规，但却仅仅制定了地方政府规章。一些地方的限购、限行、限贷等行政手段对公民权利造成侵犯、僭越的事情时有发生，恣意减损公民的权利或增加其义务。

如果立法法修正案草案的新增规定日后获得通过，那么一些实施已经超过两年的地方性规章或红头文件将面临法治的考验，若想继续实施则必须经本级人大立法程序，上升为地方性法规。而一些与上位法明显相抵触的地方性规章则须及时修改或废止。